16天拿下的通航“通行證”
東北地區(qū)通用航空管理改革試點記
2017年11月6日，在接到電話通知時，遼寧奧斯特通航有限公司總經(jīng)理初艷麗還有些不敢相信。在外出差的她第一時間派同事來到民航東北地區(qū)管理局行政審批大廳，取回了公司的經(jīng)營許可證和運行許可證。此時距離他們提交申請僅過去了16個工作日?！肮芾砭趾捅O(jiān)管局服務特別到位，生怕你走彎路”。拿到許可證的初艷麗喜出望外。從“至少半年”到16個工作日，從“經(jīng)營許可和運行許可分別審定”到“兩證合一”，從8個部門參與到3個部門審定，東北地區(qū)通用航空管理改革試點成果初現(xiàn)。
“三個跳出”開好局
2017年2月16日，民航局正式批復在東北地區(qū)開展通用航空管理改革試點。5項具體任務，6條要求，383個字，2年時間，責任和壓力不言而喻。“大家都熟悉老一套了，閉著眼睛就能做好。要改革，有擔心，有顧慮”。改革之初，東北管理局領導班子面臨的首要難題就是破除思想壁壘，轉(zhuǎn)變觀念。
怎么“破”才能實現(xiàn)“放管結合”？東北管理局通過多次召開通用航空管理改革試點工作討論會、部署會，以“三個跳出”的思路開始了具體部署：跳出東北，著眼建立一套符合我國通航產(chǎn)業(yè)規(guī)律和特點的規(guī)程體系；跳出運輸航空，對運輸航空的規(guī)章‘全部說不’；跳出民航，攜手三省一市發(fā)改委和軍方共同感受通航發(fā)展脈搏。
更新觀念是一個持續(xù)的過程，需要自上而下、層層施力?！俺隽藛栴}，按照什么標準厘清責任？”面對不同的聲音，東北管理局肩負改革任務的9個專業(yè)項目組沒有畏懼，立足實際，各個擊破。降低準入門檻的“兩證合一”工作，是他們啃下的第一塊“硬骨頭”。
按照“一次申請，一次書面檢查，一次現(xiàn)場檢查和驗證飛行，一次發(fā)證”的流程，改革組編寫了《東北地區(qū)通用航空經(jīng)營許可與運行許可聯(lián)合審定辦法》（以下簡稱《辦法》）。奧斯特通航有限公司是第一家用該《辦法》審定的公司。在現(xiàn)場檢查和驗證飛行時，審定組開會直到次日2時。東北管理局副局長孔繁偉回憶說：“各部門意見遲遲無法統(tǒng)一，過程十分激烈?！薄掇k法》突破原有規(guī)章條款共18項，有人提出相關文件不逐一檢查，會留下安全隱患。改革組就一一舉例說服，合法合規(guī)的文件不需要重復檢查?！叭说膽T性思維是最難改變的”。東北管理局通航處處長許天牧給記者舉了一個例子，“當時有一位監(jiān)察員問我，不檢查航空器性能手冊，怎么知道企業(yè)翻譯得是否準確？我回答他，我們要做程序監(jiān)察員，而不是技術監(jiān)察員”。
在摸著石頭過河的過程中，東北管理局得到了民航局的悉心指導和大力支持。對于需要突破現(xiàn)行法律法規(guī)和民航規(guī)章條款的試點問題，民航局派員解決，及時答復。奧斯特通航有限公司審定的報告更是得到了民航局局長馮正霖和副局長李健、王志清的肯定。
雖然在突破規(guī)章、放與不放的具體問題上舉步維艱，但經(jīng)過一次又一次思考與爭辯，通用航空管理改革的共識在東北地區(qū)凝聚起來了。不論是東北管理局的各個部門，還是參加領導小組的東北空管局、軍方代表，大家心齊氣順，協(xié)力改革。
告別“保姆”迎接“醫(yī)生”
從業(yè)十幾年，沈陽天翔俱樂部有限公司副總經(jīng)理張永楠是一位“老通航”了。天翔俱樂部是《辦法》實施后提出申請的第3家公司。對這次改革帶來的變化，張永楠體會得特別深。在申請階段，有了東北管理局提供的“清單+范本”，“就算是一個對通航什么都不懂的人，也能按步驟完成申請?！睆堄篱f，“局方現(xiàn)在對企業(yè)的態(tài)度，不是硬性要求，是幫助校正。從強制性變?yōu)榱私ㄗh性，讓企業(yè)用自己的思路來管理運營。給了企業(yè)更大的空間，賦予了企業(yè)更多的責任?！?/p>
張永楠的體會，正是東北管理局此次改革想要達到的目的?！叭空f不”之后，是事前、事中、事后“全部放開”。《東北地區(qū)通用航空運營人運營分類監(jiān)督管理辦法》經(jīng)歷了20個版本的修改，每一版都是一次推翻、形成，再推翻、再形成的艱難過程。
通過“放權給市場、讓權給地方政府、分權給企業(yè)”，分類管理辦法重新定義和劃分了通航運行種類，改變了過去“保姆式”的監(jiān)管模式。讓監(jiān)察員從大量簡單重復的工作中解脫出來，從保姆變成醫(yī)生，完成監(jiān)管資源再分配。2017年12月29日，按照第20版分類管理辦法，東北管理局編制了年度監(jiān)察計劃，監(jiān)察員的工作量明顯減少了，企業(yè)感受到了改革帶來的新變化。一些安全情況比較好的企業(yè)，他們5年才進行一次現(xiàn)場監(jiān)管。
過去是監(jiān)察員無處不在，現(xiàn)在是規(guī)章無處不在。將不安全事件調(diào)查權讓給企業(yè)，就是一個重要進步。按照分級分類的理念，只要不亡人，企業(yè)就可以自查、自改、自報，管理局不再參與事故征候調(diào)查。目前，兩家通航企業(yè)已分別進行了通用航空事故征候的自我調(diào)查。在調(diào)查過程中，他們主動查找問題，積極整改。以前的調(diào)查因為面臨處罰，企業(yè)不敢說真話；現(xiàn)在管理局全權信任企業(yè)，企業(yè)的思路也轉(zhuǎn)變了，在安全管理上更賣力氣了。
賦予責任也提高能力
在東北管理局，記者看到了管理局為企業(yè)精心編制的運行手冊和經(jīng)營管理手冊模板。張永楠告訴記者，這個模板的優(yōu)點是“有目錄，有建議，有解釋，無審查”。管理局的“放手”，有科學方法，有明確底線。這個“底線”，就是為企業(yè)服務，幫助企業(yè)提高安全運營能力。以事故征候調(diào)查為例，通用航空器沒有黑匣子，事故原因調(diào)查難度很大。將不安全事件調(diào)查權還給企業(yè)后，東北管理局支持中國飛龍和北大荒通航在飛機上試裝了通航綜合數(shù)據(jù)記錄器（GAIDR），通過這種方式記錄飛行數(shù)據(jù)；管理局還幫助企業(yè)培訓專業(yè)的事故調(diào)查員，讓企業(yè)有能力擔負起自查的責任。
人才不足是制約通航發(fā)展的一大短板，尤其是復合型人才。為此，東北管理局制訂了通用航空人才培養(yǎng)方案和編寫了教學大綱，與沈陽航空航天大學舉辦了兩期培訓班，廣受通航企業(yè)歡迎；將通航單位納入民航中小機場專業(yè)人才培訓項目，去年，已經(jīng)有13名企業(yè)管理者參加了培訓；針對一些飛機少、體量小的企業(yè)，東北管理局鼓勵培養(yǎng)復合型人才，比如飛行員可以同時考取機務執(zhí)照。
在東北管理局看來，試點的責任就是要努力試、全部試。東北管理局努力爭取空軍、三省一市發(fā)改委的理解和支持，將他們納入到了改革試點工作領導小組中。通過長期的交流溝通，軍方給予了突破性的政策支持。在得到軍方書面批復下，東北管理局建立了黑龍江省低空服務站。飛行個人和企業(yè)都可以直接通過服務站進行飛行計劃申請，還可以享受航空情報、航空氣象、低空監(jiān)視等服務。
目前，通航不安全事件委托調(diào)查已經(jīng)在全行業(yè)推廣，為通航企業(yè)加裝數(shù)據(jù)記錄儀，經(jīng)營許可和運行許可聯(lián)合審定辦法也很快就能在全行業(yè)中得到推廣“。我們的改革任務，還有相當一部分只是落在文字上，必須經(jīng)過充分的驗證，確保實實在在，不摻雜虛。歸根結底，試點成果還是要交給市場去檢驗的?！睎|北管理局局長崔曉峰說。
在東北，民航局5項改革任務已成果初現(xiàn)，而“5+N”的通航改革沒有盡頭。（《中國民航報》、中國民航網(wǎng) 記者韓磊）
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《中國民航報》評論：最是“放手”顯擔當
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