今年的《政府工作報(bào)告》提出，要合理擴(kuò)大有效投資，加大通用航空等基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。3月25日，民航局召開促進(jìn)通用航空發(fā)展工作專題會(huì)，強(qiáng)調(diào)要積極落實(shí)今年政府工作報(bào)告要求，加大對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目投資支持力度，推進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
通用機(jī)場(chǎng)是通用航空基礎(chǔ)設(shè)施最重要的組成部分。2018年，我國有126座通用機(jī)場(chǎng)獲得頒證，是歷年頒證總和的1.7倍。同時(shí)，不少地方政府紛紛出臺(tái)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國到2020年的通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)達(dá)660多個(gè)，若全建成，將超過《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》確定的到“2020年，建成500個(gè)以上通用機(jī)場(chǎng)”的規(guī)劃目標(biāo)。
通用機(jī)場(chǎng)是通用航空產(chǎn)業(yè)鏈條上的一環(huán)，其建設(shè)運(yùn)營與產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)息息相關(guān)。作為通航發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，通用機(jī)場(chǎng)的投資大、盈利能力弱，需要從國家層面加大對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的支持力度，充分發(fā)揮政府投資引導(dǎo)功能，并積極吸引社會(huì)資本參與，多層次、多方位地加大通用航空基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，才能促進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)更好更快發(fā)展。
設(shè)立國家級(jí)
專項(xiàng)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金
同運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)相似，通用機(jī)場(chǎng)通常具有公共交通出行的公益定位，其投資建設(shè)需要公共資金支持。
民航發(fā)展基金是民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。2012年，民航局、財(cái)政部出臺(tái)《通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，指出通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金是用于支持通用航空企業(yè)（以下簡稱“通航企業(yè)”）開展通用航空作業(yè)、通用航空飛行員培訓(xùn)，以及完善通用航空設(shè)施設(shè)備等方面的專項(xiàng)資金。該資金主要用于補(bǔ)貼通航企業(yè)作業(yè)，如《2019年通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金預(yù)算方案》擬對(duì)162家單位補(bǔ)貼4.41億元，主要包括飛行作業(yè)補(bǔ)貼和飛行員執(zhí)照補(bǔ)貼。2018年11月，《關(guān)于2019年民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼預(yù)算方案的公示》對(duì)4家通用機(jī)場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)貼，分別為平泉機(jī)場(chǎng)、烏拉特中旗機(jī)場(chǎng)、根河機(jī)場(chǎng)、新巴爾虎右旗機(jī)場(chǎng)，這些補(bǔ)貼針對(duì)的是機(jī)場(chǎng)保障短途公共運(yùn)輸?shù)墓δ?，而非其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2016年，民航局修訂《民航基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資補(bǔ)助管理暫行辦法》，提出對(duì)符合省級(jí)政府批準(zhǔn)規(guī)劃并安排財(cái)政資金支持的通用機(jī)場(chǎng)給予資金補(bǔ)助，最高補(bǔ)助金額不超過1億元。這是首次提出將利用民航發(fā)展基金對(duì)通用航空基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資補(bǔ)助，并明確了補(bǔ)助的基本范圍、標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)條件以及項(xiàng)目補(bǔ)助的具體審批管理流程。但該補(bǔ)助申請(qǐng)手續(xù)復(fù)雜，并且未跟進(jìn)出臺(tái)后續(xù)實(shí)施細(xì)則。
2018年8月，國家發(fā)改委、民航局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)有序發(fā)展的意見》提出，“十三五”期間，民航局將安排民航發(fā)展基金對(duì)各省（區(qū)、市）1至2個(gè)以短途運(yùn)輸、應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)等公益性較強(qiáng)的通用航空服務(wù)為主的通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目予以重點(diǎn)支持，這類支持對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的定位功能限制較多，且數(shù)量較少，整體覆蓋面不夠廣闊。
從以上多種補(bǔ)貼、補(bǔ)助方式來看，對(duì)促進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)缺少一個(gè)整體資金支持解決方案。全國人大代表索曙輝曾建議，要建立健全中央及地方政府對(duì)通用機(jī)場(chǎng)和通用航空運(yùn)輸補(bǔ)貼體系，支持偏遠(yuǎn)地區(qū)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)通用航空發(fā)展。因此，在中央層面設(shè)立一只國家級(jí)促進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的專項(xiàng)基金，將有助于緩解通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的資金壓力，也有助于吸引外來社會(huì)資本投資通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)。
據(jù)悉，民航局提出將設(shè)立促進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)基金，規(guī)?？蛇_(dá)50億~100億元，對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助，以加快通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程。同時(shí)，將進(jìn)一步厘清中央與地方事權(quán)，中央財(cái)政重點(diǎn)支持國家重要交通節(jié)點(diǎn)的運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)、公務(wù)機(jī)場(chǎng)和通勤機(jī)場(chǎng)，區(qū)域性、地方性通用機(jī)場(chǎng)則由地方政府和企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)。
鼓勵(lì)和吸引
社會(huì)資本投資建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)
除中央級(jí)基金以外，地方政府承擔(dān)著促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要責(zé)任。在各?。ㄊ?、區(qū)）出臺(tái)的通用機(jī)場(chǎng)規(guī)劃中，均提到對(duì)規(guī)劃中的通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目，要按照地方民航發(fā)展專項(xiàng)資金管理有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補(bǔ)助，或提出制定通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理資金補(bǔ)助政策。如《江蘇省中長期通用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃（2018年~2035年）》提出，“積極爭(zhēng)取國家對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的補(bǔ)助資金，擴(kuò)大省級(jí)航空機(jī)場(chǎng)發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)助資金的規(guī)模和用途，優(yōu)先為公益服務(wù)型通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)提供資金保障?！?/p>
吸引社會(huì)資本投資，同樣是解決通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金來源的重要方式。2012年《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》明確提出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)外資、民營資本投資民航業(yè)。2016年10月，民航局印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營民用機(jī)場(chǎng)的意見》，全面放開通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，對(duì)投資主體不作限制；全面放開通用機(jī)場(chǎng)和其他市場(chǎng)主體之間的投資限制。2018年8月，國家發(fā)改委、民航局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)有序發(fā)展的意見》中明確提出，要鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本投資建設(shè)通用機(jī)場(chǎng)。同時(shí)還聯(lián)合對(duì)外公布了《民航領(lǐng)域鼓勵(lì)民間投資項(xiàng)目清單》，其中包括浙江橫店通用機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建、重慶江南通用機(jī)場(chǎng)等5個(gè)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目。
梳理各地通用航空規(guī)劃，地方政府在吸引社會(huì)資本投資上主要有以下方式。一是采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)的方式。這里主要是政策供給，如《江西省通用機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃（2016年~2030年）》明確將通航公共服務(wù)納入全省各級(jí)政府購買服務(wù)目錄范圍。二是鼓勵(lì)政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)提供多樣化的金融服務(wù)和融資支持，積極推進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)投融資創(chuàng)新，拓寬融資渠道。三是積極推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，吸引企業(yè)、個(gè)人及外商等社會(huì)資本參與通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)。2017年11月，陜西第一個(gè)PPP模式運(yùn)作的通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目——丹鳳通用機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建完成，政府與社會(huì)投資人共同出資完成建設(shè)，這種模式較好解決了各方訴求和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。
對(duì)通用機(jī)場(chǎng)投資者來說，應(yīng)更加注意到通用機(jī)場(chǎng)的社會(huì)性和公益性等屬性，而非僅僅把目光聚焦在迅速盈利上。隨著私人飛行和無人機(jī)的逐步普及，以及低空空域的逐步開放，通用機(jī)場(chǎng)將保障更多飛行任務(wù)；隨著航空文化的興起，以通用機(jī)場(chǎng)為基礎(chǔ)，打造航空科普、航空體驗(yàn)基地，開展航空旅游活動(dòng)等，都能成為通用機(jī)場(chǎng)的新盈利點(diǎn)。
打造旗艦級(jí)
通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)企業(yè)
通用機(jī)場(chǎng)從規(guī)劃、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)到機(jī)場(chǎng)建設(shè)手續(xù)審批，是一個(gè)專業(yè)而漫長的過程，對(duì)投資方和運(yùn)營方的專業(yè)能力要求較高。隨著涌入通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的投資主體增多，在分類管理、建章立制的基礎(chǔ)上，應(yīng)打造旗艦級(jí)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)企業(yè)，發(fā)揮通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)示范作用，促進(jìn)通用機(jī)場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。
打造旗艦級(jí)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)企業(yè)，有利于通用機(jī)場(chǎng)科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)。目前，各通用機(jī)場(chǎng)設(shè)計(jì)、施工“八仙過海”，規(guī)劃設(shè)計(jì)的專業(yè)性、擴(kuò)展性和實(shí)用性均需要提升?？茖W(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，需要符合行業(yè)規(guī)范，并做到實(shí)用好用。需要注意的是，通用機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)要避免“高大全”甚至向運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)看齊，而是要立足通航業(yè)務(wù)發(fā)展實(shí)際，并為未來發(fā)展預(yù)留擴(kuò)展空間和升級(jí)裕度；對(duì)非強(qiáng)制要求和使用頻率不高的設(shè)施采取多樣化方式代替或者不建，以減少整體投資成本。
打造旗艦級(jí)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)企業(yè)，有助于形成低成本規(guī)模化通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)能力。對(duì)于社會(huì)各投資主體來說，通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)涉及面廣、專業(yè)要求高，甚至已建成的通用機(jī)場(chǎng)，其成功經(jīng)驗(yàn)也各不相同，制度成本較高。當(dāng)前，全國仍有大量通用機(jī)場(chǎng)在規(guī)劃建設(shè)中，旗艦級(jí)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)企業(yè)在集中優(yōu)勢(shì)資源的基礎(chǔ)上，可減小通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的制度成本和建設(shè)成本。
據(jù)了解，民航局將進(jìn)一步降低通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)各地方政府減少通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的分類管理。從美國通航發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，我國通用機(jī)場(chǎng)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，仍有巨大的投資空間。通用機(jī)場(chǎng)是通用航空業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，打造國家級(jí)的通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)企業(yè)，將有利于吸引通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，加快通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)和投入運(yùn)營速度，為實(shí)現(xiàn)通用航空“飛得起來、落得下去”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（《中國民航報(bào)》、中國民航網(wǎng) 記者陸二佳）
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