低空空域改革的“四川經(jīng)驗”
——四川省低空空域改革試點助力省內通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展
編者按：
近年來，通航的春天即將到來已經(jīng)成為行業(yè)內外的共識。民航局作為行業(yè)主管單位，專門成立通用航空工作領導小組，確立“放管結合、以放為主”的管理理念，出臺百余項改革措施，著力破除制約我國通航發(fā)展的體制機制性障礙，為通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來前所未有的歷史機遇。同時，通航產(chǎn)業(yè)具有的產(chǎn)業(yè)鏈條長、覆蓋范圍廣、帶動作用強等特點，又有著十分廣闊的市場前景。面對如此龐大的通航市場，全國各地迅速掀起發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)的熱潮。其中，四川省的低空空域改革試點最為矚目。
四川省地域遼闊，資源富集，是軍工大省、農(nóng)林大省、旅游大省，發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)的潛力巨大、優(yōu)勢獨特。通航產(chǎn)業(yè)要實現(xiàn)跨越式發(fā)展，低空空域的開放成為一個重要的先決條件。
2017年初，四川省抓住以軍民融合為核心內容的全面創(chuàng)新改革機遇，發(fā)揮在通航發(fā)展方面的優(yōu)勢，積極爭取成為低空空域管理改革試點。2017年12月，國家空管委批復四川省試點方案，同意在四川省境內開展低空空域協(xié)同管理試點，這是我國自改革開放以來空域管理體制創(chuàng)新的一次重大突破。經(jīng)過一年多的時間，四川省低空空域改革試點工作效果初顯，也進一步促進了四川省通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
匯聚各方力量 成立全國首個低空空域協(xié)同管理運行中心
要大力發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)，匯聚各方力量，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展是有效途徑。2017年12月，四川省獲得批準成為全國首個開展低空空域協(xié)同管理試點省份。根據(jù)國家空管委批復要求和四川省委省政府工作安排，低空協(xié)同管理試點工作于2018年2月正式啟動。很快全國首家省級低空空域協(xié)同管理機構——四川省低空空域協(xié)同管理委員會辦公室——組建成立，建立了全國首個低空空域協(xié)同管理運行中心。
低空空域協(xié)同管理運行中心堅持以滿足通航用戶需求為出發(fā)點，采用“點、線、面”結合的方式，注重優(yōu)化低空空域結構，低空空域劃設由以往的“遠偏、小散、孤立”向“滿足需求、連點成片、互聯(lián)互通”轉變。2018年底，其在成都平原劃定了“四點、三片、一通道”的首批試點空域（“四點”即洛帶、都江堰安龍、崇州和彭山起降點，“三片”即都江堰—崇州、洛帶、彭山試驗片，“一通道”即洛帶—彭山低空目視通道）。該空域為非管制空域，通航用戶不需要申請，符合準入條件的均可使用。
不積跬步，無以至千里。首批協(xié)同管理試點空域面積雖小，但體現(xiàn)了低空空域劃設的新理念，滿足了通航用戶“飛得出去”“飛得順暢”的迫切需求，為最大限度釋放低空空域資源走出了一條新路。2018年12月24日，首批劃出的“四點三片一通道”協(xié)同管理低空空域成功完成首飛，試點成效開始逐步顯現(xiàn)。
四川省低空空域協(xié)同管理委員會辦公室工作人員嚴智對記者說：“低空空域協(xié)同管理運行中心是‘軍、地、民’多方集中提供管理服務的平臺。這個平臺功能非常強大，比如，通過四川省低空空域協(xié)同運行中心系統(tǒng)，只需要幾步操作，就可以完成當日飛行報備。同時，該系統(tǒng)也可以隨時掌握通航飛行器的動態(tài)，航空器駕駛員可以根據(jù)系統(tǒng)提供的氣象、飛行服務，自主判斷飛行條件，執(zhí)行飛行任務?！?/p>
利用低空空域協(xié)同管理平臺，低空運行安全管理手段也得到了完善：在制度層面，明確了軍隊、地方政府和民航管理部門在空防安全、公共安全和飛行安全方面的職責，建立健全了違法、違規(guī)飛行聯(lián)合查處機制。在技術層面，廣泛運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、等新技術，對低空用戶的人員資質、航空器適航認證等信息與系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫作自動比對，安全風險得到有效把控；通過ADS-B、甚高頻通信組網(wǎng)等技術手段，實現(xiàn)低空飛行“看得見”“叫得到”。同時，協(xié)同管理平臺也可以為低空用戶提供飛行情報、氣象信息和告警等服務，減少飛行安全風險。
簡政放權 提高通航企業(yè)運行效率
長期以來，我國通航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在企業(yè)負擔較重、行政審批環(huán)節(jié)繁雜、低空空域資源少、通用機場數(shù)量少等問題。近年來，民航局努力解決長期制約行業(yè)發(fā)展的政策性問題，先后取消和簡化了一系列行政審批事項。比如，取消通航企業(yè)赴境外作業(yè)審批，鼓勵更多企業(yè)“走出去”參與國際市場競爭；取消通用航空器引進備案審批，為個人和企業(yè)購買飛機、從事通航活動提供自由和便利；調整通用航空收費政策，通用航空器使用通用機場收費實行市場調節(jié)價。這些改革舉措極大地激發(fā)了市場活力。
記者從民航西南地區(qū)管理局通航處了解到，近年來，民航西南地區(qū)管理局出臺了《民航西南地區(qū)通用航空飛行任務審批及備案管理辦法》，把12項申請材料簡化為2項，明確辦理時限，采用網(wǎng)上申請和備案的方式，提高審批效率，降低企業(yè)運營成本；編制了《西南地區(qū)通用航空管理工作手冊》，統(tǒng)一了審批流程，使西南地區(qū)通航監(jiān)管工作進一步規(guī)范化。此外，通航經(jīng)營許可需要的流程也被取消，無人機經(jīng)營許可、特殊飛行任務審批和通用航空經(jīng)營許可證事項變更等也都采用了委托授權的方式，由通航處直接簽發(fā)。
同時，在四川低空空域改革試點的進程中，四川省低空空域協(xié)同管理委員會還專門規(guī)劃了低空協(xié)同管理空域作為非管制空域。嚴智向記者介紹，在低空協(xié)同管理空域內的飛行活動，不需要審批，符合準入條件的企業(yè)和個人均可使用。在空域使用審批方面，四川省低空空域協(xié)同管理委員會將以往通航飛行的“任務申請、空域申請、飛行計劃申請”3個環(huán)節(jié)簡化為“飛行計劃報備”1個環(huán)節(jié)；將以往“實施前1天15時前報批”縮短為“飛行前1小時通過網(wǎng)絡、電話、傳真等多種方式報備”。低空空域協(xié)管理運行中心還統(tǒng)籌考慮通航“上天難”“落地難”問題，將通航用戶使用野外臨時起降點由以往的提前5個工作日“報批”改為提前2個工作日“報備”。
建立低空目視飛行模式 提高低空空域利用率
以往，在通用航空器的飛行過程中，即使飛行高度低，也采用傳統(tǒng)的管制飛行模式；現(xiàn)在，在低空空域協(xié)同管理試點的過程中，確立了一個全新的模式——低空目視飛行，大幅提高了低空空域的利用率。
新的管理模式猶如一泉活水，為通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了新活力。嚴智表示，四川省委省政府與民航管理干部學院、國家通航重點實驗室合作，借鑒世界通航飛行主流模式，通過大膽創(chuàng)新，改變了原有的管制飛行模式，確立了低空目視自主飛行模式。在這種模式下，基于符合低空協(xié)同管理空域準入條件的航空器，由航空器駕駛員根據(jù)飛行情報和氣象信息，自行判斷飛行條件，自主執(zhí)行飛行任務，空中自行觀察避讓其他航空器及地面障礙物，并對決策和飛行安全負責。
新的模式猶如一劑強心針，為通航市場帶來了新變化。嚴智告訴記者，在低空目視自主飛行模式下，在協(xié)同管理空域內的飛行不需要審批，只需要通報備案，這些舉措簡化了飛行流程，提高了低空空域利用率。未來，隨著市場規(guī)模的擴大，客戶的服務需求量也會越來越大，低空空域協(xié)同管理運行中心的作用將會越來越凸顯。
既要管得了，更要管得好。四川省低空空域協(xié)同運行中心搭建起了“空地一體、軍地聯(lián)動”的聯(lián)合監(jiān)管新平臺，破解了“低、慢、小”目標識別掌控難題。同時，四川省低空空域協(xié)同運行中心還采用云網(wǎng)端架構，通過云計算、分布式工作流、響應式交互、移動5G、北斗衛(wèi)星導航各項新技術的運用，為通航用戶提供計劃報備、飛行情報和氣象信息等“一站式”服務，提高了對空目標“看得見”“叫得到”“控得住”的能力，進一步強化了低空飛行動態(tài)實時掌控能力，為通航“飛得更高”“飛得更遠”提供全面支撐。
在過去一年多的時間里，四川省低空空域協(xié)同管理改革試點受到了行業(yè)內外的密切關注，也贏得了廣泛贊譽。截至2018年12月，四川省取得通用航空經(jīng)營許可證的通航企業(yè)共計17家，占西南地區(qū)通航企業(yè)總數(shù)的40%，通用航空器的數(shù)量達317架，飛行時間約為32.63萬飛行小時，起降約54.25萬架次。其中，通航企業(yè)的航空器占比為29.3%,飛行小時占比為11.3%，起降架次占比為17.8%。
民航西南地區(qū)管理局相關負責人表示，接下來，中國民航將積極支持地方政府繼續(xù)驗證新構建的低空空域協(xié)同管理新機制和新模式，形成一整套低空空域協(xié)同管理的政策法規(guī)和標準體系，擴大試點范圍，吸引更多的試點企業(yè)在現(xiàn)有法規(guī)框架內，大膽嘗試，小心求證，取得可復制、可推廣的試點成果，為國家深化空域管理體制改革積累可復制可推廣的“四川經(jīng)驗”。（《中國民航報》、中國民航網(wǎng) 記者郝蒙）
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